一、起草背景

土地市场是我国现代市场体系的重要组成部分。经过30多年的发展，以政府供地为主的土地一级市场逐步规范和健全，交易量和交易额不断增长，对建立和完善社会主义市场经济体制，加快工业化和城镇化进程起到了重要的推动作用。已形成了“规则统一、交易透明、服务高效、监督规范”的国有建设用地使用权出让服务监管体系。然而，与土地一级市场相比，以国有建设用地使用权的转让、出租、抵押为主的土地二级市场发展相对滞后，存在市场机制发挥不足、交易规则不健全、交易信息不对称、交易平台不规范、政府服务和监管不完善等问题，导致土地要素流通不顺畅，存量建设用地资源配置效率较低，难以满足社会经济高质量发展，亟需通过深化改革完善，切实发挥市场在资源配置的决定性作用。

2019年7月，国务院印发了《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发[2019]34号），对完善土地二级市场作出了顶层设计和制度安排， 2020年3月，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场配置体制机制的意见》，为健全完善土地二级市场指明了改革方向。2020年11月，浙江省人民政府办公厅出台《关于规范和完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》（浙政办发[2020]57号），在搭建交易平台、促进信息集聚、规范交易流程、加强监管服务、维护市场秩序、弥补市场缺失等方面提出了具体要求。

2021年6月，浙江省自然资源厅将柯桥区列入建设用地使用权二级市场网上交易试点地区，要求按照《浙江省人民政府办公厅关于规范和完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》（浙政办发[2020]57号）、《浙江省自然资源厅关于开展建设用地使用权二级市场网上交易试点工作的通知》(浙自然资源厅函[2021]173号)等文件要求，做好试点成果的积累和总结，为浙江省推进建设用地使用权二级市场建设工作提供经验。

为贯彻落实《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发[2019]34号）和《浙江省人民政府办公厅关于规范和完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》（浙政办发[2020]57号）精神，进一步规范二级市场交易行为，提高存量土地资源利用效率，推进土地资源优化配置和节约集约利用，结合柯桥区实际，制定本实施意见。

二、政策依据

(一)《中华人民共和国土地管理法》；

(二)《中华人民共和国城市房地产管理法》；

(三)《中华人民共和国民法典》；

(四)《中华人民共和国担保法》；

(五)《中华人民共和国土地管理法实施条例》

(六)《不动产登记暂行条例》；

(七)《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》；

(八)《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》；

(九)《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发[2019]34号）；

(十)《浙江省土地管理条例》；

(十一)《浙江省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》；

(十二)《浙江省人民政府办公厅关于规范和完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》（浙政办发[2020]57号）；

(十三)《浙江省土地节约集约利用办法》；

(十四)《浙江省自然资源厅关于开展建设用地使用权二级市场网上交易试点工作的通知》(浙自然资源厅函[2021]173号);

(十五)浙江省自然资源厅关于同意将绍兴市柯桥区列入建设用地使用权二级市场网上交易试点地区的批复》(浙自然资源厅函[2021]401号)。

三、主要内容

《实施意见》分为六个部分，二十四条。

一是总体要求。提出指导思想、基本原则、明确目标任务、框定土地二级市场交易对象和政策适用范围。

二是健全转让规则。结合柯桥区实际，进一步健全划拨、出让、以作价出资或入股方式等取得的不同权能的建设用地使用权转让规则。规范土地分割、合并转让行为，明确了以“标准地”出让方式取得的建设用地使用权转让条件，“标准地”按属地管理原则进行，提出以出让方式取得的建设用地使用权转让，对未完成开发投资总额25%的，按照“先投入后转让”的探索，完善了司法拍卖土地分类处置政策；当转让价格比标定地价低20%以上时实施政府优先购买政策。

三是规范出租管理。进一步规范了以有偿方式取得和划拨方式取得的建设用地使用权出租管理，明确了以“标准地”出让方式取得的建设用地使用权出租或转租的，应符合相关条件。

四是完善抵押机制。放宽对抵押权人的限制，明确自然人、企业均可作为抵押权人办理抵押手续；进一步释放抵押权能，允许营利性的养老、教育、医疗卫生等社会领域企业以有偿方式取得的建设用地使用权、设施等设立抵押权。

五是构建市场服务体系。建立统一交易平台，实现对土地二级市场交易的交易监管，实现与建设用地动态监管系统和不动产登记信息系统的互通共享。

六是保障措施。从组织领导、创新研究、宣传引导等方面提出具体要求。

四、亮点创新

一是创新土地交易机制。扩大市场开放程度,引入市场竞争机制，提高交易服务效率，形成新的转让、出租、抵押机制。

二是创新土地交易运行模式。建立线下土地交易有形市场，建设“互联网+土地”线上土地交易信息平，形成线下线上相结合的土地交易新模式。

三是创新交易服务体系。围绕政策咨询、中介服务、地块推介、诉求解决四个方，构建新的交易市场服务体系。

四是创新监测监管方式。围绕事前、事中、事后三个环节完善市场分析研判和管理调，形成新的市场监测监管方式。

五是创新部门联动协作机制。重点推动涉法土地、金融系统不良土地资产、国有企事业单位改制土地、低效企业用地进入线下线上市场公开交易,形成推动存量土地开发的部门联动协作新机制。

五、适用范围

本《实施意见》适用于柯桥全区。

六、解读机关、解读人及联系方式

解读机关：绍兴市自然资源和规划局柯桥分局

解读人：李刚  联系电话：84126682

绍兴市自然资源和规划局柯桥分局

2022年4月11日

《柯桥区国有建设用地使用权转让、出租、抵押实施意见》解读.pdf